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工程建设领域廉政监督和风险防控问题探析(三等奖)
来源:监察部(纪委办公室)    发布时间:2016-02-04

工程建设领域是公共权力与市场经济密切联系、廉政风险易发多发的重点领域。如何从实际出发,切实加强工程建设领域廉政监督和风险防控,寻求符合工程建设特点、从源头预防和治理腐败的防控体系?本文旨在对工程建设领域的廉政风险进行剖析、研究,从工程建设领域廉政风险的表现形式、特点、成因及防控等方面进行分析和探讨,并提出建议对策。

一、工程建设领域廉政风险的表现形式

(一)在工程项目招标投标方面

目前,工程建设领域的招标多采用业主负责制,同时招标代理机构并不是完全独立的第三方,因此工程建设领域的招标投标过程成为廉政风险的灾区。投标方为能成功揽到工程建设业务而不惜采用非正当手段,比如直接以贿赂方式,通过打通业主方面的实权人物获得工程项目;或是以间接方式,让业主单位较高级别的负责人“批条子”、“打招呼”。更有甚者,少数投标人在工程中标后,将工程项目转包给一些不具备资质的企业,从中渔利。

(二)在工程项目征地拆迁方面

工程建设的征地拆迁工作政策性强、涉及社会层面广,利益集中,使其成为廉政风险集中出现的环节。其主要表现形式有以下两种:一是征地人员不认真核对有关征地数据,或因收受贿赂,相互勾结骗取征地款;二是失职渎职,对当事人虚报征地拆迁补偿款等行为隐瞒、合污。

(三)在工程项目施工监理方面

在工程项目的施工监理过程中,一些施工单位通过收买业主方项目管理人员或监理人员,诱导其失职渎职、监管不力,为施工方大开方便之门。表现形式有:一是默许、纵容施工企业偷工减料、弄虚作假;二是允许施工企业使用不合格的材料和设备,或在工程施工中不执行工艺要求,粗制滥造;三是允许施工企业不按规定,选取不符合相应资质要求的队伍进行施工。

(四)在工程项目监督管理方面

在工程建设管理过程的诸多环节中,如果没有健全的监督制约机制,将无法对施工企业遵守廉政规定实施有效的监督。在一些违纪违法案件中,出于取证考虑,对行贿人大都作“污点证人”从轻处理,一定程度上削弱了法律的威慑力。

二、工程建设领域廉政风险的特点

(一)涉及人员多居要职

工程建设领域中发生廉政风险的高发人群为企业中位居要职的人员,包括企业领导、评标、评审专家、招标工作负责人和具体承办的关键岗位人员等。在领导干部中,特别是“一把手”,手中有权、处于决策位置,在工程招投标、工程款结算等方面起着重要的决定性作用,因而这些人会成为投标方的主要攻克对象,使极少数的领导干部经不起利益的诱惑而把国家和人民赋予的公权力作为捞取个人利益的私权力进行滥用。

(二)违纪违法手段多样

在工程项目的发包上,违纪违法行为手段多样,有的通过规避招标、虚假招标、明招暗定等方式从中渔利,有的在工程设计变更上、增加工程量、规模造假等从中谋取高额利润。业主方个别人员收受好处,如接受礼金、消费卡、贵重物品或要求施工方报销本应由自己个人支付的发票等,更为严重的还有直接索取、强占财物的违纪违法行为。

(三)重要工作环节易发多发

工程建设项目从可行性研究报告到工程的最终竣工结算交付,有着众多的工作环节,但易发多发的工作环节主集中在工程的发包和工程款的结算支付两个环节上。在工程的发包环节,施工方为了承揽工程项目,花费重金疏通各个部门、打通重要环节,使双方能够各得利益。在工程款的结算支付环节上,施工方为了能够顺利按期结算、拿到工程款,通过贿赂等方式,以达到按期、足额甚至超额结算的目的。

(四)涉案人员心存侥幸

在工程建设领域的违纪违法案件,涉案人员绝大多数都有着稳定的经济收入,在社会和企业内部有一定的身份、地位和职务,并不愿意因一时的贪婪丧失所拥有的这些既得利益。然而,在无第三人在场,权钱交易在幕后一对一进行,且不容易被外人获知的情况下,便心存侥幸,铤而走险。

(五)违纪违法行为扩散

一个人在拥有权力的位置上工作时间不可能很长,从事工程建设领域的工作更是有限。一些人员,尤其是一些领导干部趁着自己在位期间,权力在握,利用工程建设项目攫取钱财,创造“灰色收入”,利益集中的工程建设领域就成为职务犯罪最为活跃的地方。如果条件合适、有漏洞可钻、监管不严,工程建设到哪里,违纪违法行为就渗透到哪里。工程建设领域的违纪违法行为就如瘟疫般在思想道德薄弱的领导干部中蔓延,“高楼竖起来,干部倒下去”就是真实的写照。

三、工程建设领域腐败多发的主要原因

交通基础设施建设领域腐败案件多发的原因是综合性的,既有社会大环境的影响,又有部门(行业)内部小环境的因素,既有客观原因,又有主观因素,总体上,可归纳为五个方面。

一是体制性缺陷。现行的交通基础设施建设体制,属于相对比较封闭的运行方式,存在着融资、投资、建设、验收、管理“五位一体”的情况,集决策、执行、监督于一身,项目法人的设立、建管人员的任用缺乏制衡,建设项目的勘测、设计、招投标、施工、监理等各环节缺乏有效制约和监督,其本质就是“政企不分、官商一体”,这对提高工作效率、加快工程推进具有十分明显的作用,但也存在容易诱发人为因素的空隙,稍有不慎,容易导致腐败问题的发生。

二是制度性缺损。从交通工程建设的具体环节和运行程序来看,虽然各项法律法规和制度体系已基本建立,但仍然存在一些问题:在制度设计中,重制度制定,轻可操作性,使制度执行不到位;在制度的监督中,重个体监督,轻建设主体程序规范,使制度的权威性降低;在实际工作中,对工程分包、物资设备采购、设计变更、质量监理、工程验收及资金拨付等环节的监管还不够严密;在评委专家的管理上,缺乏有效的跟踪监管措施。

三是监督乏力。剖析交通基础设施建设领域腐败案件可以发现,大多数发案单位党内监督、制度监督流于形式,存在着上级监督太远、同级监督太浅、下级监督太软、法律监督太晚的问题,这就使得监督在相当程度上依靠自我监督。在这种情况下,一些身处关键岗位、权力集中岗位的党员干部就长期处于“他律形同虚设”的境地,一旦自律的堤坝决口,腐败便是早晚的事。此外,为便于工作的开展,大型交通基础设施建设项目在组织实施过程中,设立各种临时性机构,如建设工程指挥部等。临时性机构人员都是从各有关职能部门抽调,其中,有些地区由于编制趋紧等因素,往往采取一人兼职多份工作的做法,事实上形成“一人身兼多份高风险岗位”的情况,无疑,更增加了廉政的风险。

四是寻租空间大。由于交通建设市场总体上“僧多粥少”的情况比较突出,一些承包商为了在竞争中赢得先机,施展种种伎俩来“攻城拔寨”;不少承包人或施工者在工程建设中搞“上有政策,下有对策”,明知是违法的事,也要搞“变通”的办法;有些承包商则恶意低价中标,然后,腐蚀相关管理人员使他们放弃职责或违规行使权力,偷工减料、以次充好,获取非法的商业利益。如此“八仙过海、各显神通”的做法,恶化了交通重点基础设施建设环境,加大了廉政风险。

五是惩处不力。工程建设领域的违纪违法案件中,贿赂案件居多,由于贿赂过程相对隐蔽,在司法实践中举报和立案的概率较低,查证属实的偏少。相对于违纪违法获得的巨大收益而言,这些因素导致违纪违法成本过低,起不到应有的惩戒效应。

四、工程建设领域廉政风险防控对策

(一)强化体制机制建设

工程建设领域廉政风险防控工作的良好管理,仅仅依靠纪检监察一个部门的力量是不够的,必须依靠企业内部监督机构的合力以及具体工程管理部门的“一线”防控才能实现全方位、立体化的管理。具体“一线”部门应认真落实有关工程建设领域廉政风险防控的各项要求,审计、人资、监察等部门协同运作、信息共享,构建协同监督防控机制,通过专项审计、廉政责任制考核、效能监察、信访举报案件办理等手段,强化廉政风险的预防、发现、办理和惩处等环节的工作效率和工作成效,有效防控工程建设领域违纪违法行为的发生。

(二)强化制度建设和执行力度

一是规范工程建设行为。进一步落实项目法人制、公开招投标制、计量支付制、旁站监理制、资金管理协议制、廉政合同制、廉政公示制等。二是强化制度执行力。针对交通重点项目在招标投标、征地拆迁、资金使用与监管、材物料采购、设计变更等存在的廉政风险重点环节,通过看现场、查资料、听意见、核数据等多种方法,切实加强监管,提高制度执行力,使相关制度规定得到严格执行,充分发挥其应有的规范行为、防范风险的既定目标。三是推进工程信息、工程信用信息公开工作。深化交通工程信息和信用信息在交通纵横网和市相关网站上的公开工作,让全社会对交通工程建设情况进行监督,实现阳光运作。

(三)强化监督监察力度

要高度重视纪检监察工作,持续加强正风肃纪力度。及时发现线索,深入调查研究,注重惩防并举,坚持以防为主,努力把工程建设领域的腐败现象消灭在萌芽状态。建立领导干部廉洁档案,规范工程建设过程中重要流程、易发环节、关键岗位的廉政行为。重视相关管理人员的述职报告、思想汇报、群众测评和年度考核等,为干部的任免提拔提供参考依据。同时,加强群众监督、舆论监督、工程质量监督和项目效益监督。拓宽线索来源和渠道,重视线索苗头倾向,积极主动做好反腐倡廉工作。

(四)强化惩治力度

要保持工程建设领域治理高压态势。查处工程建设领域违纪违法案件是工程领域腐败治理取得实效、取信于民的重要保证,应始终坚持把查办案件工作作为治理工程建设领域突出问题治理的重点,不放松、不手软、不姑息。集中力量查处工程建设领域的违纪违法案件,保持惩治工程建设领域腐败问题的高压态势,提高相关人员违纪违法行为的“成本”。不仅要解决排查中发现的具体问题,还要研究破解深层次的矛盾;不仅要搞好专项治理,还要把握好政策,促进企业固定资产投资和项目建设,推动企业和社会经济工作健康发展。

总之,工程建设领域廉政风险表现形式多样,成因复杂,因此对其治理也需要有壮志断腕、刮骨疗毒的勇气和手段,让从业者不敢腐、不能腐、不想腐,达到治标又治本的目的,还给工程建设领域一片洁净的天空。(二公局电务公司于志全)

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